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| Christine Lagarde |
La Oficina de Evaluación Independiente del Fondo señala disparidades y fallos en el diseño y la aplicación de los programas de ayuda, así como errores de transparencia, comunicación y rendición de cuentas
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LUIS GRAÑENA
Un informe del organismo supervisor independiente del FMI reconoce que el Fondo cometió errores gravísimos en Grecia para defender la unión monetaria y a los bancos del norte. Este es el lacerante veredicto, resumido el 28 de julio por el Daily Telegraph, emitido por el mayor organismo de vigilancia del FMI, la Oficina de Evaluación Independiente (IEO, por sus siglas en inglés), acerca del papel jugado por el Fondo en la crisis de deuda de la Eurozona.
El informe sostiene, por ejemplo, que “muchos de los documentos se elaboraron fuera de los canales regularmente establecidos” y admite que “hay documentación escrita sobre algunas materias sensibles que no ha podido ser localizada”. El estudio de la IEO sobrevuela la figura de la directora gerente, Christine Lagarde, que será juzgada en Francia por negligencia en el caso Tapie, y solo responde ante el Consejo de directores ejecutivos. Según el analista del Telegraph, los dirigentes de Asia y Latinoamérica están indignados por la forma en que los europeos del Fondo usaron la institución para salvar a la Unión Monetaria y a su sistema bancario.
Entre 2011 y 2014, el FMI utilizó el 80% de todos sus préstamos para rescatar a Grecia, Portugal e Irlanda. El estudio admite que la Troika "sacrificó a Grecia en una acción conjunta destinada a salvar el euro y los bancos del norte de Europa".
En lo que parece una repetición de la consiga italiana “todos culpables, ningún culpable”, el informe no culpa directamente a Lagarde de los errores, aunque afirma: “La IEO ha sido incapaz en algunos casos de determinar quién tomó ciertas decisiones o qué información estaba disponible, y tampoco ha sido capaz de determinar los papeles jugados por la dirección y por el personal”.
El texto reconoce que nunca hubo un plan B para afrontar una crisis sistémica en la Eurozona porque simplemente "se había descartado toda posibilidad de que eso sucediera".
La autocrítica alcanza a la posición ideológica dominante en el Fondo antes de la creación del Euro. La IEO recuerda que algunos miembros del personal advirtieron que el diseño de la moneda única era erróneo, y añade que esas voces críticas fueron silenciadas, y que el dogmatismo pro-euro continuó corrompiendo el pensamiento del FMI durante años.
Algunos de los fallos reconocidos por el organismo de evaluación del FMI son: se minimizaron los riesgos que suponían el aumento de los déficit por cuenta corriente y las inyecciones de capital hacia la periferia de la Eurozona; se despreció el peligro de que ocurriera una súbita parada de esos flujos de capital; se ignoró el concepto fundamental de que las uniones monetarias no sustentadas en una unión política y un Tesoro común son vulnerables por naturaleza a las crisis de deuda. El Fondo, dice el informe, “ignoró que en esos casos el riesgo de devaluación se convierte en riesgo de quiebra”.
Time to demand the immediate firing of Poul Thomsen. No ifs. No buts. Exit stage left. telegraph.co.uk/business/2016/…
Tras conocer el contenido del estudio, el exministro griego Yanis Varoufakis pidió el mismo 28 de julio el inmediato despido de Poul Thomsen, el director del área europea del FMI.
El informe reconoce que los griegos fueron "reiteradamente culpados de fracasos que deben ser achacados a las políticas puestas en práctica por la Troika" (FMI, Comisión Europea y Banco Central Europeo).
El informe reconoce esa injusticia al decir: “Si prevenir un contagio internacional era una preocupación básica, el coste de esa prevención debería haber sido asumido --al menos en parte-- por la comunidad internacional como primer beneficiario”.
El informe reconoce también “fallos groseros” en las previsiones de crecimiento para Grecia (ver gráfico anterior: la línea negra indica la realidad) y añade que Atenas recibió el tradicional plan de choque de austeridad del FMI sin obtener la compensación habitual del Fondo para aliviar la deuda ni la devaluación para restaurar la viabilidad, como subraya Ambrose Evans-Pritchard en el análisis publicado por el Telegraph.
A continuación, publicamos la traducción al castellano de las conclusiones principales del informe de 86 páginas:
Vigilancia
Mientras la vigilancia del FMI antes de la crisis identificaba correctamente los problemas, no previó la magnitud de los riesgos que serían primordiales en la crisis posterior. La falta de profundidad analítica, rigor o especificidad, y el fracaso a la hora de subrayar suficientemente la necesidad de una mayor acción paliativa en la Unión Monetaria fueron algunos de los factores que debilitaron la calidad y efectividad de la vigilancia. A nivel de la Eurozona, las posiciones del personal del FMI estuvieron demasiadas veces demasiado cercanas a la línea oficial de los funcionarios europeos, y el FMI perdió eficacia como asesor independiente. La vigilancia del FMI sobre la arquitectura reguladora de la zona euro fue, generalmente, de alta calidad, pero, como la mayoría de otros observadores, el personal de FMI falló al evaluar el aumento de los riesgos para el sistema bancario en algunos países. Al comienzo de la crisis, en cualquier caso, la vigilancia del FMI identificó, con éxito, muchas vulnerabilidades, que no habían sido señaladas, provocadas por las agresivas pruebas de resistencia bancarias y la recapitalización, y por una visión articulada de la unión bancaria.
La debilidad de la vigilancia del FMI en la Eurozona se hizo eco del mayor problema de la vigilancia del FMI sobre las economías avanzadas identificado en 2011 por la evaluación de la IEO (Oficina de Evaluación Independiente) titulada La Actuación del FMI en el periodo previo a la crisis financiera y económica (IMF Performance in the Run-Up to the Financial and Economic Crisis). Aquel informe identificó varios factores en juego, incluyendo “un alto nivel de pensamiento grupal y vagancia intelectual, y la opinión generalizada de que era poco probable una gran crisis financiera en las grandes economías avanzadas, y una aproximación analítica incompleta”. (IEO, 2011). Estos factores se agravaron en el caso de la zona euro por la visión de que "Europa es diferente " que alentó la opinión de que la vigilancia era en gran parte responsabilidad de las instituciones de la zona euro y sus autoridades, que los grandes desequilibrios en las cuentas nacionales no eran motivo de preocupación, y que los parones súbitos no podían ocurrir dentro de una unión monetaria dotada de una moneda única.
Toma de decisiones
En mayo de 2010, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó la decisión de proporcionar una línea de crédito al 0% (Excepcional Access Financing) a Grecia sin buscar la reestructuración preventiva de la deuda, a pesar de que su deuda pública no se consideraba sostenible con una alta probabilidad. Para llegar a esta decisión, no hubo una discusión abierta de los pros y los contras sobre todas las opciones disponibles para el FMI. Aunque el riesgo de contagio era una consideración importante, no se cuantificaron rigurosamente ni se discutieron a fondo dentro de la institución los diferentes escenarios del contagio resultante, en especial las consecuencias adversas de la no reestructuración de la deuda. Independientemente del mérito de la decisión final, las debilidades en el proceso de toma de decisiones crearon la percepción de que el FMI trató a Europa de manera diferente. El procedimiento utilizado para Grecia se repitió esencialmente para Irlanda y Portugal. En estas decisiones, el papel del Consejo fue, en el mejor de los casos, superficial. Si bien esta falta de implicación del Consejo no es un hallazgo nuevo, resultó más problemático en estos casos.
La revisión del marco del crédito al 0% en el año 2002, también realizada en mayo de 2010, no recibió la habitual revisión cuidadosa ni motivó una deliberación del Consejo. La modificación del marco 49 era necesaria para permitir que la línea de crédito al 0% fuera hacia delante, pero el proceso de modificación no fue transparente. El personal no advirtió al Consejo, y la enmienda propuesta se incluyó en el documento de solicitud del SBA (Small Business Act for Europe, Marco regulatorio para las PYMES europeas).
Tampoco hubo un seguimiento de la revisión hasta el 2014 (FMI, 2014b), a pesar de que durante la reunión de mayo de 2010 al menos un Director Ejecutivo pidió que se retomase una minuciosa discusión de las implicaciones de la exención sistémica para el trabajo del FMI. Esto supuso un alejamiento del proceso habitual de deliberación en el FMI, donde las decisiones de tal envergadura reciben una cuidadosa revisión para entender plenamente las consecuencias deseadas y no deseadas, así como las implicaciones para el futuro trabajo del FMI.
Trabajando con los socios Europeos
La creación de la Troika resultó ser, en la mayoría de los casos, un mecanismo eficiente para guiar los debates sobre de los programas con las autoridades nacionales, a nivel de personal y en las situaciones en las que había más de un prestamista condicional. Aun así, dadas los múltiples niveles de la toma de decisiones en la zona euro, el FMI perdió su destreza y agilidad características como gestor de crisis. Ya que la Comisión Europea representaba al Eurogrupo (y por lo tanto a los gobiernos de la zona euro), la creación de la Troika sometió, potencialmente, los juicios técnicos del personal del FMI a las presiones políticas en un momento previo al que esas presiones suelen ocurrir. El FMI no tenía principios establecidos para las operaciones de préstamo conjuntas. Tampoco hubo una clara delimitación de responsabilidades, ni una política común sobre el intercambio de información confidencial, ni un mecanismo para hacer frente a las diferentes opiniones, ni un marco analítico o de condicionalidad unificado.
La falta de preparación fue una parte del problema. El FMI, habiendo considerado que la posibilidad de que un miembro de la Eurozona usase los recursos del Fondo era “extremadamente poco probable” (FMI, 1998), nunca articuló cómo debían incorporarse al diseño del programa las características de la Unión Monetaria. No hubo discusión sobre cómo debía abordar el FMI las políticas esencialmente macroeconómicas (macro-critical) que estaban bajo el control de institucionales regionales como el BCE, ni tampoco si se podía imponer la condicionalidad a esas instituciones. Si la dirección y el personal del FMI hubiesen discutido antes --a principios de 2009--, las implicaciones de la pertenencia a la zona euro para el diseño del programa con el Consejo Ejecutivo, cuando el personal exploró por primera vez de manera informal la idea de un acuerdo de principio con las autoridades irlandesas, o incluso en los seis meses anteriores a la solicitud griega, el personal habría tenido una mejor comprensión de las limitaciones específicas que lo habrían obligado, o no, a aceptar un programa respaldado por el FMI para un miembro de la zona euro.
Diseño del programa e implementación
Los programas de ayuda del FMI en Grecia y Portugal incorporaron proyecciones de crecimiento demasiado optimistas. Mientras que esta ha sido una característica de muchos de los Programas de Ayuda del FMI, unas proyecciones más realistas habrían dejado claro el impacto de la consolidación fiscal en la dinámica de crecimiento y de deuda. Estas proyecciones también habrían permitido a las autoridades prepararse en consecuencia, o persuadir a los socios europeos para considerar una financiación adicional y en condiciones más favorables, preservando al mismo tiempo la credibilidad del FMI como institución independiente y tecnocrática.
Las lecciones de crisis pasadas no siempre fueron aplicadas. Por ejemplo, la lección de la anterior crisis de la cuenta de capital –aquella en la que es difícil tranquilizar a los acreedores privados con programas de alto riesgo– no fue tomada en cuenta en la SBA (marco regulatorio de la UE para las PYMES) de Grecia, tal como llegó a reconocer el personal del FMI cinco años después. Otra lección de los programas de la crisis de la cuenta de capital de finales de los noventa era la necesidad de un plan de contingencia. Aunque algunos miembros del personal del FMI plantearon la cuestión internamente, la SBA para Grecia, siendo de alto riesgo, no incluía un "plan B". La condicionalidad estructural es un área donde los miembros del FMI no se impusieron sobre los socios europeos a la hora de aplicar las lecciones aprendidas de la crisis asiática: a saber, que la imposición de una larga lista de condiciones estructurales sin el establecimiento de prioridades en oposición a la capacidad de ejecución de los países en crisis sería contraproducente.
Hubo casos en los que el personal del FMI brilló técnicamente, y muchos funcionarios han expresado una valoración positiva de la contribución global del Fondo a la gestión de crisis. Aún así, el rendimiento del FMI fue desigual. Por ejemplo, el diseño y ejecución de programas (incluyendo el ritmo de ajuste fiscal y la flexibilidad para el funcionamiento de los estabilizadores automáticos) estuvo cerca de la ejemplaridad en Irlanda, pero fue gravemente defectuoso en Grecia. El trabajo con el sector financiero fue de primer nivel en España, pero inadecuado en Portugal. La irregular disponibilidad de personal con experiencia pertinente y habilidad puede haber sido una de las razones de este comportamiento desigual.
Rendición de cuentas y transparencia
El manejo de la crisis de la eurozona por parte del FMI puso de relieve cuestiones de responsabilidad y transparencia, lo que ayudó a crear la percepción de que el FMI trató a Europa de forma diferente. El hecho de que a una buena parte del Consejo Ejecutivo –y en general a los miembros del FMI– no se le mantuvo plenamente informad durante la crisis minó la función de supervisión del consejo y sólo sirvió para reforzar esta percepción.
Los retrasos en la realización de exámenes internos relativos a los programas de la zona del euro no ayudó a disipar la percepción de falta de transparencia. La preparación del documento del consejo en el que se evaluaban los programas de ayuda del FMI durante la crisis financiera global (incluyendo los programas de la zona del euro) se retrasó durante más de un año a pesar de las reiteradas peticiones del CMFI. La preparación de la evaluación ex post del programa de ayuda a Portugal (Portugal’s EFF), que debería haberse completado antes de junio de 2015, todavía estaba en curso en mayo de 2016.
Como se ha señalado al comienzo de este informe, la Oficina de Evaluación Independiente, en la realización de esta evaluación, afrontó una falta de claridad en su mandato con respecto a lo que podría o no podría evaluar. La falta de documentación es un problema grave (ya que se prepararon algunos documentos sensibles fuera de los canales regulares establecidos), mientras que fue necesario más de un año para obtener algunos documentos disponibles. La evaluación también se vio obstaculizada por la falta de un protocolo claro sobre la modalidad de interacciones entre el personal de la Oficina de Evaluación y el FMI.
Fuente: CTXT - Público.es
